— Outi Alanko-Kahiluoto

Itsensä työllistävien työttömyysturvalaki osoittautui epäonnistuneeksi

Outi alanko-Kahiluoto: ongelmat työttömyysturvalain tulkinnassa vaarantavat itsensä työllistävien oikeusturvan.

Tämän vuoden alusta (1.1.2016) tuli voimaan uusi työttömyysturvalaki, jolla omassa työssä työllistyvistä ei-työsuhteisista itsensä työllistäjistä tehtiin yhdessä yössä yrittäjiä. Laki ja sen ohjeistus ovat lyhyessä ajassa osoittautuneet juuri niin ongelmalliseksi kuin etukäteen pelättiin.

Lakia käsitelleen sosiaali- ja terveysvaliokunnan kuulemat itsensä työllistäviä edustavat asiantuntijat pitivät jo hallituksen lakiesitystä hyvin vaikeatulkintaisena. Tästä syystä työ- ja elinkeinoministeriö laati työvoimaviranomaisia varten 191-sivuisen tulkintaohjeistuksen. Tulkintaohje ei kuitenkaan paikkaa itse lakiin sisältyviä ongelmia. Pikemminkin voi sanoa, että yrittäessään vastata lain epäselvyyksiin se luo uusia epäselvyyksiä.

STM on puolustanut lakia väittämällä, ettei laki ”muuta mitään” verrattuna aikaisempaan, mikäli tarkastelun kohteeksi otetaan yrittäjiksi tulkittujen oikeus työttömyysturvaan. Merkittävimpänä heikennyksenä verrattuna aikaisempaan lainsäädäntöön pidän kuitenkin lain myötä laajenevaa riskiä siitä, että itsensä työllistäjä tulkitaan aikaisempaa herkemmin päätoimiseksi yrittäjäksi tilanteessa, jossa hänet ennen lakimuutosta tulkittiin sivutoimisesti omassa työssä työllistyväksi. Tulkinnalla on suuri merkitys freelancerin oikeusturvan ja sosiaaliturvan kannalta, sillä päätoimiseksi tulkitulla yrittäjällä ei ole oikeutta työttömyyspäivärahaan. Nostin esiin näitä ongelmia ennen kuin laki tuli äänestykseen eduskunnassa ennen joulua.

Periaatteellisella tasolla suurin lain sisältämä epäkohta on se, että vaikka mahdollisuus tulla tulkituksi päätoimiseksi yrittäjäksi uuden lain myötä käytännössä kasvaa, laki ei näiltä osin paranna yrittäjäksi määritellyn henkilön itsensä työllistämisen eikä sosiaaliturvan edellytyksiä.

Tämä lisää niiden freelancereiden määrää, jotka eivät uskalla työllistää itseään pelätessään tulevansa tulkituiksi päätoimisiksi yrittäjiksi ja menettävänsä näin oikeuden työttömyysturvaan.

On selvää, että uuden työttömyysturvalain sekä sen tulkintaohjeen epäselvyys on ongelma paitsi työttömän freelancerin oikeusturvan myös kannustinloukkujen purkamisen näkökulmasta.

STM myöntää nettisivuillaan, että työttömyysturvalain perusteella henkilön on vaikea ennakoida oikeuttaan työttömyysturvaan, ja ettei lakiin sisälly ”yksiselitteisiä säännöksiä siitä, milloin oma työ tai yritystoiminta katsotaan päätoimiseksi”. Ministeriön mukaan tämä johtuu siitä, että ”sellaisia säännöksiä on mahdoton säätää”. Tästä huolimatta TEM:n työttömyysturvalain tulkintaohjeessa yritetään luoda kriteerejä sille, milloin henkilö olisi tulkittava sivutoimiseksi, milloin päätoimiseksi yrittäjäksi. Se, mitä kriteereillä tarkoitetaan, jää kuitenkin monessa kohtaa ohjeistusta arvailujen varaan.

Lain tulkintaohjeiden myötä syntyvät uudet tulkintaongelmat herättävät kriittisen kysymyksen, onko lakiin sisältyvä alkuperäinen ratkaisu – itsensä työllistyvien määrittely lähtökohtaisesti juuri yrittäjiksi – kokonaan väärä.

Uusi lainsäädäntö ei paranna itsensä työllistäjien sosiaaliturvaa verrattuna palkansaajiin, vaan käytännössä jopa heikentää sitä: laki kasvattaa riskiä tulla kohdelluksi päätoimisena yrittäjänä tilanteessa, jossa henkilöllä ei todellisuudessa ole mahdollisuutta yrittäjänä tehtyyn voittoon ja jossa oikeudenmukaisempaa olisi rinnastaa henkilö palkansaajaan. Periaatteellinen ongelma on kuitenkin se, ettei itseään työllistävällä ole samaa oikeutta sosiaaliturvaan kuin palkkatyösuhteessa olevalla, vaikka hän tekisi täsmälleen samaa työtä – tosin ilman vuosilomia, ansiosidonnaisia päivärahoja ja eläkettä tai työterveyshuoltoa.

Lain tulkintaohjeesta ei ilmene, milloin sivutoiminen yritystoiminta on käytännössä muuttunut niin paljon, että arviointi yritystoiminnan sivutoimisuudesta olisi tehtävä uudelleen, jotta henkilölle ei maksettaisi työttömyysturvaa, johon päätoiminen yrittäjä ei ole oikeutettu. Tulkintaohjeesta ei ilmene myöskään, onko sivutoimiseksi yrittäjäksi tulkitulla freelancerilla riski joutua työttömyysturvan takaisinperinnän kohteeksi, ja jos on, niin milloin.

Saamani palautteen mukaan lakia ja sen tulkintaohjetta tulkitaan eri tavoin eri palkansaajakassoissa sekä työ- ja elinkeinohallinnon toimistoissa. Kysyessään neuvoa tilanteeseensa itsensä työllistäjä saattaa saada oman alansa työttömyyskassasta erilaisen tulkinnan tilanteestaan kuin paikallisesta TE-toimistosta: kassa saattaa pitää varmana, että henkilö on tulkittava palkansaajaksi, kun taas TE-toimisto pitää päätoimisen yrittäjän tulkintaa oikeana. Laki on käytännössä juuri niin epäselvä kuin etukäteen pelättiin.

Lain ohjeistuksen mukaan itsensä työllistäjä voi todistaa olevansa sivutoiminen yrittäjä mm. työllistymällä vähintään kuuden kuukauden työsuhteeseen. Itseänsä työllistävien ongelma on kuitenkin juuri se, ettei tällaisia puolen vuoden työsuhteita niin vain löydy. Esimerkiksi toimittajalle, muusikolle tai näyttelijälle ei välttämättä ole tarjolla mitään muuta kuin lyhyitä toimeksiantokeikkoja. Toimeksiantajan halu välttää työnantajamaksut voi siis aiheuttaa sen, että henkilö tulkitaan päätoimiseksi yrittäjäksi, eikä kyseessä välttämättä ole freelancerin oma valinta, vaikka työttömyysturvalain ohjeistus näyttää niin olettavan.

Tulkintaohjeessa ei ylipäätään oteta huomioon sitä, miten monimutkaisessa lainsäädännön ja sosiaaliturvan viidakossa itseään työllistävä elää. Tulkintaohjeen perusteella on esimerkiksi epäselvää, tulkitaanko henkilö yrittäjäksi, jos hän on työsopimuslain ja verotuslakien mukaan tosiasiassa työsuhteessa, mutta työnantaja ei halua maksaa eläkemaksuja, vaan pyytää henkilöä laskuttamaan palkkion esimerkiksi laskutuspalvelun kautta.

TEM:n ohjeistus pitää sisällään myös ohjeet yrittäjänä tai omassa työssä työllistyvien taiteilijoiden ja tieteentekijöiden oikeudesta työttömyysturvaan. Luovan työn tekijälle tulkintaohje antaa neuvon, että hänellä on oikeus ” ylläpitää ammattitaitoaan ilman, että tällä on vaikutusta hänen oikeuteensa saada työttömyysetuutta”. Kuitenkaan ammattitaidon ylläpitämisenä ei pidetä esimerkiksi toimintaa, jolla on taloudellinen tavoite (s. 66). Jos tällaiseen toimintaan haksahtaa, voi menettää oikeutensa saada työttömyysturvaa. Ohjeistus jättää arvailun varaan, millaisella toiminnalla on ”taloudellinen tavoite” – eikö esimerkiksi yritys työllistyä ole toimintaa, jolla on taloudellinen tavoite – saada taloudellinen korvaus omasta työstä? Epäselväksi jää myös, mitkä kaikki ammattikunnat kuuluvat luovan työn tekijöihin.

Myös oman työn onnistunut markkinointi voi ohjeistuksen mukaan estää työttömyysturvan saamisen. Tulkintaohjeesta ei silti ilmene, milloin onnistunut markkinointi on luonut kysyntää niin paljon, että sen katsotaan olevan työttömyysturvan este. Vastaukseksi ei riitä, että henkilön pitää olla työmarkkinoiden käytettävissä, sillä ohjeistus ei kerro, miten tämän voi todistaa.

Ylipäätään herää kysymys, kuinka yrittäjyyttä aloittava itsensä työllistäjä voi päästä irti työttömyydestä, jos oman työn markkinointi on mahdotonta, mikäli haluaa säilyttää oikeuden työttömyysturvaan.  STM:n uudella lailla kaikista itsensä työllistävistä tehdään lähtökohtaisesti yrittäjiä, mutta TE-hallinnon ohjeilla yritteliäisyyttä puolestaan käytännössä rajoitetaan. Tämä on lyhyesti sanottuna pähkähullua.

Sipilän hallituksen säätämän työttömyysturvalain ohjeistuksen ongelmat ovat luoneet uuden kannustinloukun itsensä työllistäjien työllistymiselle. Juuri näin tulkitsin lain käytännössä toimivan ja siksi tein lakiin vastalauseen, kun sitä käsiteltiin eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnassa. Koko Vihreä eduskuntaryhmä äänesti lakia vastaan, mutta se meni läpi hallituksen ja sosiaalidemokraattien äänillä.

 

Tein ongelmallisen työttömyysturvalain tulkintaohjeen ongelmista hallitukselle kirjallisen kysymyksen, jossa esitin hallituksen vastattaviksi alla olevat kysymykset.

  1. Työ- ja elinkeinoministeriön ohjeessa on oma lukunsa (5, alk. s. 63) taitelijoille ja tieteentekijöille. Ohjeessa on esimerkein kuvattu kuvataiteilijoiden, näyttelijöiden, säveltäjien ja tutkijoiden työttömyysturvan erityispiirteitä. Mitkä ammattiryhmät kuuluvat taiteilijoita ja tieteentekijöitä koskevan kappaleen soveltamisalan alle? Kuuluuko esimerkiksi journalisti tai kriitikko kyseisen kappaleen soveltamisalan piiriin? Onko ohjeen kappale ensisijainen muihin kappaleisiin nähden?

  2. Jos uuden lain myötä yrittäjäksi tulkittu luovan alan työntekijä markkinoi osaamistaan verkkosivuilla tai yrittää aktiivisesti hankkia työtä työsuhteen muodosta riippumatta, voiko henkilö tehdä näin ilman vaaraa työttömyysetuuksien menettämisestä? Mitä on riittävän vähäinen tai liiallinen oman työn markkinointi, jolla on vaikutusta oikeuteen saada työttömyysturvaa?
     
  3. Työ- ja elinkeinoministeriön ohjeen esimerkin mukaan luovan alan yrittäjän olisi luovuttava YEL-vakuutuksesta, jotta hän voisi saada työttömyysetuuksia. Koskeeko tilanne myös palkansaajaan rinnastettavaa yrittäjää, joka saattaa menettää olennaisen osan asiakkaistaan ja siten työllistyä jatkossa sivutoimisesti?
     
  4. Voiko luovan alan yrittäjä olla päätoiminen yrittäjä esimerkiksi tämän viikon, työtön ensi viikolla ja kahden viikon päästä työllistyä jälleen yrittäjänä? Voiko tämä johtaa siihen, että henkilöä pidetään kokonaisarvostelussa yrittäjänä koko kolmen viikon ajalta, jos kysymys on toimeksiantopohjaisesta työstä?
     
  5. Voidaanko työttömältä työnhakijalta periä takaisin työttömyysetuudet, jos hänet jälkikäteisessä tarkastelussa tulkitaan päätoimiseksi yrittäjäksi sivutoimisen sijaan, vaikka hän on kertonut kaiken mahdollisen tiedon TE-toimistolle etukäteen?
     
  6. Tulkitaanko henkilö yrittäjäksi, jos hän on tosiasiassa työsopimuslain ja verotuslakien mukaan työsuhteessa, mutta työnantaja (halutessaan kiertää eläkemaksut) pyytää henkilöä laskuttamaan palkkionsa esimerkiksi laskutuspalvelun kautta?
     
  7. Jos alan työttömyyskassa ja TE-hallinto tekevät erilaisen tulkinnan henkilön statuksesta työmarkkinoilla, kumman tulkinta on ristiriitatilanteessa ratkaiseva, ja ovatko TEM:in ohjeistukset TE-keskuksille ja STM:n ohjeistukset työttömyyskassoille keskenään ristiriidassa?

Lue koko kirjallinen kysymys tästä.